「テロリストの入国からアメリカを守る」トランプ大統領令の何が問題か?


トランプ大統領は、「テロリストの入国からアメリカを守る」ための大統領令を1月27日に発令。それとともにアメリカ中で反対運動が巻き起こった。事態は依然進行中であるが、そもそもこの大統領令が何を意味するのか、何が問題視されているのかを、実際に法律を読み解きつつ考えていきたい。わたしは法律家ではないが、いつだって原文にあたって見るのが思考を整理するためには最良の方法であると考えている。

ポイント

  • この大統領令は、既存の法律である移民国籍法で大統領に与えられた権能を基にしているが、合法であるか否かは論争がある。
  • 既に合法的にビザを取得し、平和的に米国内に居住している人に対しても影響がある。
  • 米国に在住するアメリカ国籍を持たない人にとっては、マインドセットの大きな変更を強いられる出来事である。
  • 政治的には「ムスリム・バン」として象徴的に機能するにもかかわらず、法的にはそのような実装がされているわけではない。
  • このような大統領令は、同じ法律を根拠にしたものに照らし合わせても前例がない。
  • テロリストの入国を妨げる役にはおそらく立たない。

大統領令の構造を理解する

そもそも実際にこの大統領令はどのような構造になっているのか。大統領といえども、何でも何に関しても好きなように出来るわけではない。行動を正当化する法律がその根拠にあるはずである。ホワイト・ハウスがこの大統領令の全文をオンラインで公開している。まずはこの大統領令で特に現在重要視されている点を抜粋し翻訳しよう。

Sec. 2.  Policy.  It is the policy of the United States to protect its citizens from foreign nationals who intend to commit terrorist attacks in the United States; and to prevent the admission of foreign nationals who intend to exploit United States immigration laws for malevolent purposes.

(燕石私訳) 第2条. 政策. 合衆国内でテロ攻撃を行う外国人からその市民を守り、悪意をもって合衆国の移民法令を悪用することを意図する外国人の入国を防ぐことが合衆国の政策である。

ここでは、「この大統領令が何のために発令されたのか」と言うことが提示されている。名前の通り、「テロリストの入国を防ぐ」ことが目的である。次に、

Sec. 3.  Suspension of Issuance of Visas and Other Immigration Benefits to Nationals of Countries of Particular Concern.  (a)  The Secretary of Homeland Security, in consultation with the Secretary of State and the Director of National Intelligence, shall immediately conduct a review to determine the information needed from any country to adjudicate any visa, admission, or other benefit under the INA (adjudications) in order to determine that the individual seeking the benefit is who the individual claims to be and is not a security or public-safety threat.

(燕石私訳) 第3条. 特に懸念のある国の国民に対するビザおよびその他の移民上のベネフィットの停止. (a) 国土安全保障長官は、国務長官および国家情報長官との協議のもとで、移民国籍法に基づいてビザ、入国、その他のベネフィットに関わる審査を請求する個人が、かれが主張するとおりの人間であり、安全保障上あるいは公安上の脅威でないことを裁決するために、どのような国からでも必要な情報を決定するためのレビューを直ちに執り行う。

前記の目的を達成するために、直ちに、現存するビザ発給および入国の許可に関わるプロセスを再度総点検するのだという。トランプが選挙期間中に示してきたビジョンの通り、「現在のプロセスはどうしようもない」から、「新しいプロセスを作る必要がある」というわけである。

(c)  To temporarily reduce investigative burdens on relevant agencies during the review period described in subsection (a) of this section, to ensure the proper review and maximum utilization of available resources for the screening of foreign nationals, and to ensure that adequate standards are established to prevent infiltration by foreign terrorists or criminals, pursuant to section 212(f) of the INA, 8 U.S.C. 1182(f), I hereby proclaim that the immigrant and nonimmigrant entry into the United States of aliens from countries referred to in section 217(a)(12) of the INA, 8 U.S.C. 1187(a)(12), would be detrimental to the interests of the United States, and I hereby suspend entry into the United States, as immigrants and nonimmigrants, of such persons for 90 days from the date of this order (excluding those foreign nationals traveling on diplomatic visas, North Atlantic Treaty Organization visas, C-2 visas for travel to the United Nations, and G-1, G-2, G-3, and G-4 visas).

(燕石私訳) (c) 本条第(a)項で説明されたレビューを執り行うあいだ、一時的に関係当局の調査の負担を軽減し、また外国人の適切な審査のため現在あるリソースの最大限の活用を可能にし、また外国人テロリストや犯罪者による潜入を予防するための適切な基準が設定されることを確実にするため、移民国籍法第212条(f)項、8 U.S.C. 1182条(f)項に従い、移民・非移民を問わず、移民国籍法第217条(a)項(12)号に指定された国の外国人による合衆国への入国は、合衆国の国益にとって有害であるとわたしは宣言し、ここに、移民・非移民を問わず、該当者の合衆国への入国を、この大統領令の日付より90日間停止する(但し、外交ビザ保持者、NATOビザ保持者、国連へ旅行するC-2ビザ保持者、G-1、G-2、G-3、G-4ビザ保持者の外国人を除く)。

そして、そのレビューに集中したいから、一時的にテロリストかもしれない人は入国禁止ね、という問題の条文がここで出てくる。ほかに重要な点としてはすべてのシリア難民の入国一時停止(こちらは時効なし)があるが、とりあえずはここでいったんストップしよう。

押さえておきたいことは、どの国家からの入国を禁止するかに関して、既存の法律である移民国籍法第217条(a)項(12)号に基づいた指定が行われていることである。具体的に書けば、これらの国とは、イラク、シリア(この両国は法律に直接ハードコードされている)、イラン、リビア、ソマリア、スーダン、イエメン(これら5カ国は行政の指定による)の7カ国である。これらの国家は、いわゆる「テロ支援国家」として以前から指定されている国家群であり、オバマ政権時に成立した「テロリスト移動防止法」により、ESTA 発給の停止がなされていた。

またここでは、この大統領令は、移民国籍法第212条(f)項に従ったものであると明記されている。では、移民国籍法第212条(f)項はどのようなものであるのか。さらに翻訳を続ける。

(f) Suspension of entry or imposition of restrictions by President. Whenever the President finds that the entry of any aliens or of any class of aliens into the United States would be detrimental to the interests of the United States, he may by proclamation, and for such period as he shall deem necessary, suspend the entry of all aliens or any class of aliens as immigrants or nonimmigrants, or impose on the entry of aliens any restrictions he may deem to be appropriate.

(燕石私訳) (f) 大統領による入国停止、あるいは制限. ある外国人、あるいはある種類 class の外国人による合衆国への入国が、合衆国の国益にとって有害であると大統領が判断した場合、かれは、宣言により、かれが必要であるとみなした期間のあいだ、移民・非移民を問わず、どのような外国人、あるいは外国人の種類 class であっても、その入国を停止する、あるいはその入国に対してかれが必要と見なすどのような制限をも課すことが出来る。

つまり、米国の移民国籍法は、大統領の判断によって、移民であろうと無かろうと、外国人の入国を拒否することを許容しているのである。この条文からは、確かにトランプにはこの宣言を出す法的権能が備わっていると言うことが出来るだろう。

そもそも外国人に関して、誰が入国可能であり、誰が入国を拒否されるかという点に関して、政府は基本的にフリーハンドを持っている。現在の国際的秩序の中では、国籍を持たないものに人権はない。政府は自国領土の中に住んでいる外国人に関して人権を保証する義務はないといって構わないだろう。これ自体は大きな問題であるが、このような秩序の中では、少なくともトランプの大統領令は合法ではあるように思われる。

そもそも合法なのか?

しかし当然ながら、話はそう簡単ではない。この大統領令が果たしてそもそも合法であるのか、現在アメリカでは盛んに議論がなされているようだ。この移民国籍法は1952年に書かれたものであるが、より新しい、1965年に書かれた移民国籍法には、こう書いてある。

(A) Except as specifically provided in paragraph (2) and in sections 1101(a)(27), 1151(b)(2)(A)(i), and 1153 of this title, no person shall receive any preference or priority or be discriminated against in the issuance of an immigrant visa because of the person’s race, sex, nationality, place of birth, or place of residence.

(燕石私訳) (A) 本(2)号および1101条(a)項(27)号、1151条(b)項(2)号(A)(i)、および1153条に特定された場合を除いて、何人も、人種、性別、国籍、出生地、また住居地によって移民ビザの発行に関する優遇、優先、または差別を受けることはできない。

この条項により、少なくとも移民ビザの発行プロセスに関しては、ある人の国籍に基づいてその発給の可否を決定することは禁止されている。ただし非移民に関してはその限りではない。大統領令は移民・非移民に関わらず、と明確に書いてあるので、少なくとも前半部分に関して、国籍をベースにして移民ビザの発給を停止することはこの条項に違反している。問題は、ふたつの条項のどちらがより優先されるか、である。

この他、憲法によって保証されている諸権利 – デュー・プロセスの欠如、平等な保護、そして(解釈によっては)信仰の自由 – を侵しているという主張も成り立つ。しかしこれらの憲法によって保証されている諸権利に関わる主張はぐっと哲学的問題に近くなってくるため、法律に照らし合わせてどうか、という議論を行うのはそう簡単ではない。

既に合法なビザを持っている人間もこの大統領令の対象になるのか?

なる。当該国の国民であれば、既に合衆国政府によって合法的に発給されたビザを持っていたとしても、入国は禁止される。これは非常に大きな問題である。わたしの同僚にもH-1Bで米国に滞在しているイラン人がいるが、かれはこの大統領令によって、実質的に出国が禁止されてしまった。一度出てしまえば、もう米国には帰ってこれないからである。合法的なプロセスに基づいてビザを取得したにも関わらず…。この大統領令による禁止自体は90日間だが、いつ何時次の(同じような)大統領令が発令されるかわからないため、米国を出国することは大きな不確定要因に身を委ねることに等しい。

この大統領令が発令された当初は、永住権を持つグリーンカード保持者も同様に入国が禁止された。その48時間中に起きた大きな反発と訴訟を受け、国土安全保障長官ジョン・ケリー John Kelly が、長官に例外的入国を認める権能を与えた第3条(g)項に基づいて、「合法的な永住者の入国を認めることは米国の国益にかなう」という宣言を出したため、現在はグリーンカード保持者の入国は認められるようである(ただし数時間に渡る追加的な検査が入国審査時に行われる可能性あり)。

この大統領令は、合法的に米国内に入国し、法律を守りながら暮らしている外国人であったとしても、政権の動向次第で一夜にして非常に厳しい状況に追い込まれうるということを内外に示した。次に入国が制限・禁止されるのが誰であるのかはわからない。日本と米国の関係が少しでも悪くなったらすぐに、わたしも似たような状況に陥ってしまうかもしれない。最悪のシナリオを考えて行動しなくてはならない、ということがはっきりと示されたのである。

これは「ムスリム・バン」なのか?

政治的にはそうであるが、法的にはそうでない。それがこの大統領令の狡猾な点である。トランプは自らの選挙公約である「ムスリム・バン」を、いかにして法的に実現可能にするかというタスクを優秀な法律家に与えたのであろう。その結果がこれだ、とわたしは考えている。これは政治的あるいは象徴的にはムスリムに対する入国の制限を行うものであるが、法律としては「既存のブラックリストを利用し、既存の法律で与えられた権能を用いた」ものになっている。当然元来想定されている権能の利用法ではなく、一種のアビューズということすらできるが、それでも一定数の法律家をして「これは合法である」と考えさせることのできる程度の法的説得力を持つものになっている。

前例はどのようなものがあるのか?

移民国籍法第212条(f)項が適用された大統領令は過去、以下のようなものがある。

  • 2014年3月19日、オバマ: ウクライナの情勢を作り出すことに特定の仕方で貢献した外国人の入国停止。特定のロシア連邦政府高官、ロシア軍人など。
  • 2007年7月3日、ブッシュ: レバノンの主権と民主主義を脅かした外国人の入国停止。レバノン政府高官など。
  • 1993年12月14日、クリントン: ナイジェリアの民主制への移行をさまたげた政策を形成あるいは実行、もしくはそれらの政策から利を得た外国人の入国停止。

見てわかる通り、これらのケースが対象とするものは全て非常に限定されており、当然ながらある国籍を持つ外国人全てに対して処置をとるものではない。それが制裁として持つ外交的意味も明確である。今回のトランプによる大統領令は、特定の国籍を持つ人間全てを対象としている点において前例がなく、法令の想定していなかった利用であると言わざるを得ない。そもそもなぜイラン人市民1人の入国がアメリカの国益にとって大きな脅威であるのかを説得的に提示することは、トランプ政権の誰にもできないであろう。

この大統領令はテロリストの入国を妨げる役に立つか? (追記)

おそらくない

まず、入国が禁止されている7カ国からの渡航者がテロを起こしているという事実はない。BBC によれば、アメリカ国内で 9/11 以降に発生したテロ攻撃の犯人の 82% がアメリカ国籍あるいはグリーンカード保持者である。 9/11 の主犯勢は基本的にサウジアラビア国籍であった。また、最近発生した事件に関していえば、犯人は指定7カ国出身者ではない。

  • フォートローダーデール空港銃撃事件 (2017年1月): アメリカ国籍
  • オーランドナイトクラブ銃乱射事件 (2016年7月): アメリカ国籍。両親はアフガニスタン出身
  • サンバーナーディーノ銃乱射事件 (2015年12月): アメリカ・パキスタン二重国籍。両親はパキスタン出身

以上のように、この大統領令で直接的に入国が防がれるであろう人間によるアメリカ国内での大きなテロ行為は、少なくとも過去には存在しない。調べた限りでは、指定7カ国出身者による死傷者の出た事件は確認できなかった。「両親がイラン人移民のアメリカ人」などによる犯行はまれに存在するが、この大統領令はアメリカ国籍を持つ人間の入国を阻止するものではない。

また、この大統領の主眼であるビザ発給プロセスの再検討もあまり大きな果実があるものとは思われない。そもそもここで指定されている7カ国は、「これらの地域に渡航した過去のあるものはESTA発給を行わない」という趣旨でオバマ政権時に作られたものであって、今回の大統領令のような使われ方をされることは想定されていない。こういった法令がオバマ政権時代に作られているということは、逆説的に「現在のプロセスが既にかなり厳しいものになっている」ことを示している。シリア紛争で故郷を追われた人々が難民として認定され、米国内に合法的に入国を許可されるまでのプロセスは既に途方もなく官僚的で長いものになっていることは認識しておくべきであろう。この件については今後もう少し詳しく書いてもよいかもしれない。

つづく

書きたいことはまだあるが、さしあたって重要と思われる論点は提出したと考える。特にシリア難民の情勢やトランプ政権全体の動向などに関してはまた次回以降の記事で詳しく追っていきたいと思う。(長山燕石)

2 Comments

  1. ビスマルク

    2017-02-05 at 21:07

    >以上のように、この大統領令で直接的に入国が防がれるであろう人間によるアメリカ国内での大きなテロ行為は、少なくとも過去には存在しない。

    大きなテロ行為の定義がわかりませんが、テロ関連の犯罪は、確実に発生しています。
    ウォールストリートジャーナルの記事によりますと、「2001年の同時テロ以降(中略)、聖戦主義的なテロ関連の犯罪で起訴されたか、あるいは起訴される前に死亡した161人のうち、該当7カ国の出身者は11人だった」とされています。
    (http://jp.wsj.com/articles/SB11303642310634324165204582590144261243770)

    こうした経緯がありつつ、テロが発生するリスクをゼロに近づけるために該当7カ国を「テロ懸念国」に指定したのですから、移民国籍法は荒唐無稽な法律ではないですし、今回の大統領令で当該7カ国を対象としたことにも合理性があると思います。ただ、こうした国々からの渡航者を制限するだけでテロを防げるはずがありませんし、90日間で完璧な入国管理システムが構築されるはずもありませんので、今回の大統領令の実用性はなく、ただ単にアメリカに在住する非アメリカ国籍の方々を不安にさせただけだと思っています。

    通りすがりの駄文、失礼しました。

    • 長山 燕石

      2017-02-06 at 18:09

      コメントありがとうございます。「調べた限りでは、指定7カ国出身者による死傷者の出た事件は確認できなかった」と書いたとおり、「死傷者の出た事件があるか」が個人的なポイントでした。もしそういった事件があれば、ぜひ教えてください。追記したく思います。長山

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